Нашел в журнале v-novikov и хочу воспроизвести этот текст у себя полностью:
Майор Пронин. Перезагрузка
Почему вместо электронного правительства в России создают электронную милицию
Дело было в степи, где 230 лет назад гулял Пугачев. “7 декабря 2005 г. около 8 часов, около 50 км не доезжая г. Оренбурга, после г. Соль-Илецк я ехал в автомашине «Газель» за товаром, нас остановила автомашина марки «ВАЗ-2110» серого цвета без г/н, из нее вышли двое мужчин — один русский, другой казах — и, отогнав автомашину в степь, угрожая, забрали мои деньги в сумме $3000, что мне делать?”
Подобные письма приходят в “электронную” дежурную часть УВД Оренбургской области мегабайтами. Народ хочет знать, куда пожаловаться на грубость гаишника, какой срок светит за кражу мобильного телефона, где найти фотографию участкового, чтобы “узнавать его в лицо”, в какие сроки должны меняться паспорта, как продвигается возбужденное по их заявлению дело и т. п. Даже заявление в милицию пострадавшие могут отправить по e-mail — хотя без личной явки в отделение не обойтись, на сайте подскажут, к кому обратиться и когда прийти.
В декабре в Оренбургское УВД наведались министры экономического развития и внутренних дел — Герман Греф и Рашид Нургалиев. Хвалили местных милиционеров за то, что те наладили интерфейс с гражданами. Но федеральное начальство становиться ближе к народу не желает. Широко разрекламированная программа “Электронная Россия”, вместо того чтобы строить прозрачное “электронное правительство”, все больше смахивает на Большого Брата.
$1000 НА ЧИНОВНИКА
“Продавая” в 2002 г. “Электронную Россию”, ее разработчики обещали осуществить вековую мечту отечественных либералов: кардинально изменить отношения между государством и гражданами. Мол, из неповоротливого “бумажного” государства Россия превратится в эффективное “электронное”: все госструктуры обязаны были обзавестись сайтами с информацией о своей деятельности и наладить общение с гражданами и коллегами в электронной форме. “В стране с высокой степенью информационной открытости гораздо меньше возможностей для злоупотреблений по отношению к гражданам со стороны представителей власти”, — описывали потенциал программы ее авторы из Минэкономразвития. За относительно небольшие деньги (77 млрд руб. за девять лет) реформаторы обещали повысить качество госуправления (в электронном виде все административные процессы ускоряются, а возможность коррупции сводится к нулю) и предоставить гражданам возможность контролировать чиновников и принимать участие в выработке решений. Размах у создателей программы был наполеоновским — от развития телекоммуникационной инфраструктуры и подготовки к жизни в информационном обществе до создания технопарков и интернетизации школ и библиотек. “Было даже содействие развитию независимых СМИ с использованием информационных технологий”, — напоминает директор департамента Мининформсвязи Максут Шадаев. Ну как такую прекрасную программу не принять? Приняли. Результат? Сомнительный.
Дело не в том, что за пять лет на электронизацию России было потрачено мало денег. Это правда, что на саму программу было выделено куда меньше, чем запрашивали ее авторы, — 7,7 млрд руб. Зато на закупку компьютеров и ПО только в 2004-2005 гг., по оценкам Минэкономразвития, бюджеты всех уровней израсходовали около 120 млрд руб. “На информатизацию каждого чиновника бюджет выделяет больше $1000 в год, — рассказывает Вадим Новиков из Института экономики переходного периода. — Количество компьютеров на душу чиновника и самих чиновников растет, а качество управления падает”. Если судить по индикаторам качества госуправления, которые отслеживает Всемирный банк, с 2000 по 2004 г. с точки зрения подотчетности государства гражданам в России явный регресс: если шесть лет назад хуже, чем у нас, дела обстояли в 35% стран мира, то два года назад — только в 26%. “Когда вы покупаете бумагу для ксерокса, вы же не ожидаете, что жизнь изменится. То же самое и с компьютерами — сами по себе они не сделают систему прозрачной и эффективной”, — говорит Новиков. “В большинстве ведомств создание электронного государства сводится к закупке компьютеров и созданию таких программ, как ЕГАИС”, — отмечает Михаил Брауде-Золотарев из Академии народного хозяйства.
ЭСТОНСКИЙ Е-ТИГР
Эстонские министры берегут свое время. Заседания кабинета вот уже шесть лет больше чем на час не затягиваются. Михаилу Фрадкову остается только завидовать: он-то вынужден выслушивать многочасовые препирательства министров и задавать уточняющие вопросы докладчикам. Причина проста: Эстония — “электронное” государство, а Россия — “бумажное”. “В середине 1990-х гг. в Эстонии многие задавались вопросом: мы получили независимость, но почему не живем, как финны? Пришло понимание, что на фоне Запада мы отстающая постсоветская территория”, — говорит директор Академии электронного управления Эстонии Ивар Талло.
Сокращать отставание начали со школ. Проект назвали “Прыжок тигра”, и в 1996-1999 гг. все школы подключили к Интернету. Население постарше соблазняли с помощью e-banking. С 2000 г. все госучреждения перешли на электронный документооборот. Сроки обработки бумаг резко сократились, причем на всех уровнях власти. “Министры заранее согласуют документы в электронном виде, каждое предложение от ведомств фиксируется, и премьер сразу знает, кто из министров какую позицию занимает. Поэтому время заседаний нашего правительства сократилось в 4 раза”, — комментирует Талло.
Полтора года назад у Талло родился ребенок. Счастливый отец зарегистрировал его по Интернету. “Раньше надо было заполнить семь бумаг — из налоговой, ЗАГСа, муниципалитета и т. п., сейчас это три минуты, чтобы зайти на сайт. И сэкономил деньги: шесть поездок на транспорте по всем инстанциям”, — доволен практичный эстонец.
Электронное правительство создавалось в Эстонии не для чиновников, а для граждан. Например, госорганы не имеют права запрашивать личные данные повторно, если однажды гражданин их уже предоставлял, — неважно, в какое из ведомств. Доступ чиновников к персональной информации ограничен: каждый запрос персональных данных автоматически оставляет след в системе. Поэтому любой гражданин может посмотреть, что знает о нем государство и кто из чиновников им интересовался. “Когда система только внедрялась, среди населения было недоверие — все помнили, как советское государство следило за людьми”, — вспоминает Талло. Чтобы развеять сомнения, за незаконное вторжение бюрократов в персональные данные были введены санкции. “В августе прошлого года, когда разбился вертолет компании Copterline, выполнявший рейс Таллин-Хельсинки, чиновники непрофильного ведомства пытались выяснить информацию о погибших. За это они потеряли работу”, — говорит Ивар.
ТЫ МНЕ, Я ТЕБЕ
Куда делись деньги, отпущенные на построение прозрачной и подотчетной России? “В 2002 г., что греха таить, мы стартовали с обычных ведомственных проектов информатизации”, — рассказывает замдиректора департамента Минэкономразвития Церен Церенов. Расчет был на то, что со временем удастся развернуть проект в сторону граждан.
“Пять лет назад вообще никто не понимал, что такое электронное государство, электронное правительство”, — вспоминает Александр Калинин, президент Национальной компьютерной корпорации (НКК), который в 2002 г. руководил НИИ “Восход” — основным разработчиком программы. Из 7 млрд руб. собственно на “Электронную Россию” было потрачено значительно меньше половины. “Было профинансировано много пунктов, которые не имеют никакого отношения ни к электронному государству, ни к электронному гражданину, — говорит Калинин. — Например, поддержание портала Госдумы. Это чисто техническая работа, которую Госдума должна финансировать из собственного бюджета, а не из средств «Электронной России»”. Много было потрачено на написание проектов документов и концепций, которые остались лежать мертвым грузом, добавляет заместитель гендиректора компании “Крок” Александр Буйдов.
Мининформсвязи придерживается противоположного мнения. “»Электронная Россия» — это инкубатор проектов, — воодушевленно рассказывает Шадаев. — На деньги программы в последнее время отрабатывались новые перспективные проекты, которые доводились до стадии введения в опытную «полупромышленную» эксплуатацию”.
И приводит пример — обмен информацией между налоговой и таможней “в рамках контроля возврата экспортного НДС”. По словам Шадаева, цель заключалась в том, чтобы наладить быстрый возврат налога добросовестным экспортерам, которым приходится ждать этого по году вместо трех месяцев, отведенных по закону. “После пересечения границы таможенник передает данные о грузе в налоговую, — описывает механизм обмена Шадаев. — Но чтобы реализовывать эти технологии, нужно, чтобы вся таможенная служба, а не только пилотный участок, имела возможность оперативного обмена с налоговой. То есть таможня должна перестроить всю свою внутреннюю систему”.
А еще было бы полезно наладить обмен информацией между налоговой и МВД, мечтает Шадаев. “ФНС регистрирует компании, а МВД ведет реестр потерянных паспортов. Оперативный обмен этой информацией позволил бы ФНС пресечь попытки регистрировать однодневки по утерянным паспортам”, — рассуждает технократ.
Крен “Электронной России” в сторону силовиков вряд ли продиктован запросами граждан. Скорее — самих ведомств. Вот, например, по чьим пожеланиям первыми электронными госуслугами стали проверка действительности паспорта по номеру, поиск информации о найденных детях, проверка машин на угон?
“»Электронная Россия» — это драйвер, она звезды зажигает!” — гордится Шадаев. Крупнейшая зажженная звезда — биометрические паспорта нового поколения. Проект два года отрабатывался в рамках ФЦП, а с этого года выделен в отдельную программу и получил 8 млрд руб. из бюджета: деньги пойдут на переоснащение паспортных столов и отделений милиции. Биометрия — важный шаг государства в борьбе с терроризмом, но большинство граждан предпочло бы социальные смарт-карты, полагает Калинин.
У экспертов, знакомых с международным опытом строительства электронных правительств, от планов Мининформсвязи волосы встают дыбом. “Если у нас ведомства начнут консолидировать информацию о различных объектах учета, мы получим Большого Брата, — прогнозирует Брауде-Золотарев. — В Европе запрещено обмениваться данными без соответствующих регламентов. В России, где между ведомствами идет административный и политический торг — «мы вам это согласуем, а вы нам то сделайте», — есть риск нерегламентированного обмена информацией, утечек”. Очевидный побочный эффект — кражи баз данных, поступающих в свободную продажу. Так что межведомственный обмен информацией надо жестко ограничить, убежден Новиков. Чего стоят аппетиты одной налоговой службы. “Налоговая хочет получить доступ к первичным данным статистиков, — рассказывает экономист. — Росстат сопротивляется, потому что предприятия предоставляют ему достоверные данные исключительно благодаря гарантируемой законом анонимности”.
ЭЛЕКТРОННАЯ ГЛУБИНКА
Пока федералы то ли выращивают Большого Брата, то ли просто осваивают колоссальные средства, в регионах и муниципалитетах внедряются модели, куда больше похожие на западное e-government. На них и нужно было ориентироваться с самого начала. Калинин понял это после четырех лет работы в ФЦП: “»Электронная Россия» — это прежде всего электронный гражданин, электронный муниципалитет, электронный регион, а потом уже электронное государство. А мы начали сверху строить!” Возглавляемая им НКК продвигает собственную разработку — систему электронного правительства региона. Ее внедрение занимает 3-4 года, цена — 200 млн руб.
Оренбург, куда приезжали Греф с Нургалиевым, запустил свою программу задолго до ФЦП. С конца 1990-х областное УВД, администрация города и области начали прокладывать собственную оптоволоконную сеть — уж слишком дорого обходились услуги местного монополиста Волгателекома. “Сеть построена в рамках инвестиционного контракта с китайской Huawei. Они нам выдали долгосрочный беспроцентный кредит — более $7 млн и поставили оборудование, обучили специалистов”, — рассказывает начальник отдела областного правительства Игорь Засинец.
Губернатор Алексей Чернышев — кстати, большой поклонник Интернета — проводит видеоконференции с главами районов, а областное управление внутренних дел перешло на IP-телефонию, что позволило ему сократить расходы на междугороднюю связь с 45 до 6 млн руб. в год.
Предмет особой гордости Оренбургской городской администрации — система одного окна, объединившая девять подразделений. Из 200 документов — распоряжений, разрешений, свидетельств, выдаваемых администрацией, — половину можно получить через систему одного окна. “Мы разработали технологический процесс на каждый документ. Пришел человек — сдал документы, ему говорят, через сколько дней прийти за готовыми бумагами. Все согласования, визы между ведомствами проходят в электронном виде”, — объясняет начальник управления Оренбурга по информатике и связи Анатолий Пазухин.
Передовые регионы еще дальше оторвались бы от федералов, если бы не тормозила Госдума — например, приняла закон об электронной подписи. “В нашем государстве получается, что если вопрос поступил по электронной почте, то он является анонимным”, — говорит начальник отдела информатизации Петрозаводска Елена Осолоткина. В Петрозаводске требование федерального законодательства об электронной подписи обошли без труда — городская администрация просто приравняла письма, поступающие в виртуальную приемную, к официальному запросу. Тогда же в городе появился портал муниципальных закупок — на три года раньше, чем аналогичный федеральный портал. А вот интерактивные услуги в Петрозаводске не прижились. Калькулятор на сайте администрации помогал рассчитывать стоимость аренды помещений. Программу пришлось закрыть по просьбе “вышестоящих товарищей”: республиканские чиновники предпочитали назначать арендную плату в каждом конкретном случае.
Расходы на информатизацию Петрозаводска в 2006 г. — 3 млн руб., или 0,15% от общих расходов городского бюджета. “Напрасно думают, что внедрение IT — это очень дорого и доступно только богатым странам”, — комментирует Талло. Государственные расходы на e-government в Эстонии не превышали в 1994-2004 гг. 1% от размера бюджета. Украинские чиновники, приезжавшие перенимать опыт, были удивлены: Украина потратила не меньше, но электронного правительства там не возникло. “А российские начальники, приезжая к нам, говорят: «Эстония маленькая страна, для таких масштабов, как в России, этот опыт не подходит», — замечает Талло. — У России, как всегда, миллион других дел и нет четкой политической поддержки e-government”.
Налетчиков, забравших у предпринимателя $3000 в оренбургской степи, пока не нашли. Следствие продолжается.
Наталия Биянова
26 (26) 11 сентября 2006
http://www.smoney.ru/article.shtml?2006/09/11/1313
